آینده - وب سایت شخصی عباس عبدی - مقالات پژوهشی
۱۱ دی ۱۳۸۵
فقدان حاكميت قانون
فقدان حاكمیت قانون
عباس عبدي
خرداد 1379
مقدمه
شايد كوشش براي اثبات اين ادعا كه فقدان حاكميت قانون در جامعه ي ما مسأله اي اجتماعي و حتي يكي از مهمترين مسايل اجتماعي است چندان ضرورتي نداشته باشد، چرا كه محوريترين شعار رئيس جمهور منتخب، طرح همين نكته بوده است. فقدان حاكميت قانون نه تنها مسأله ي امروز ما، بلكه اصليترين مسأله ي يك سدهي اخير جامعه ي ايران نيز بوده است. اگر در ابتداي قرن بيستم، انقلاب مشروطه با هدف برقراري قانون شروع شد، در پايان اين قرن نيز شعار اصلي دوم خرداد و هفتمين انتخابات رئيس جمهوري همين است.
اين واقعيت نشان ميدهد كه جامعه ي ما اگر چه در شناخت مسأله ي اجتماعي خود مؤفق بوده، ولي به دلايل متعدد نتوانسته آن را حل كند. شايد يكي از دلايل اين باشد كه كوشش مؤثر و فراگيري براي گذر از مسأله ي عدم حاكميت قانون و دست يافتن به ريشه ي اصلي اين معضل صورت نگرفته است. به همين دليل ضروري است كه در كنار طرح مسأله به ريشه يابي علل آن پرداخت. شايد در نهايت بتوان با حل مشكل و متغير مستقل اصلي، گام مؤثري در راه حل مسأله ي فقدان حاكميت قانون برداشت.
قانون و حاكميت آن
براساس مكاتب متفاوت حقوق ميتوان تعاريف گوناگوني از حقوق يا قانون ارايه كرد، ولي در اين نوشته ضرورت دارد كه تعريف تحققي حقوق را مبناي بررسي قرار دهيم، اگر چه هنگامي كه در مقام نقد و تحليل چرايي عدم حاكميت آن برميآييم به ناچار ميبايد به ديدگاههاي ديگر مكاتب نيز بپردازيم. از ديدگاه تحققي حقوق ميتوان اين تعريف را پذيرف كه «قاعدهاي حقوقي است كه به وسيله ي دولت حمايت و تضمين گردد» (كاتوزيان، 1366: 547).
حاكميت حقوق يا قانون وقتي به وجود ميآيد كه قدرت موجود و مشروع جامعه ،اجرا و اعمال آن را چنانكه هست تضمين كند، به عبارت ديگر اجراي قانون لزوماَ ميبايست مستقل از اراده ي مقنن و مجري آن باشد و حتي مقنن نيز تحت نفوذ اجراي قانون تدوين شده از جانب خود قرار ميگيرد. وقتي كه از حاكميت قانون سخن ميگوييم، به قانون نگاهي تجزيه ناپذير داريم. به عبارت ديگر اعمال و اجراي برخي قوانين و عدم اجراي برخي ديگر، حتي اگر اندك باشد، مشروط به اين كه قانون متروك تلقي نشود، به منزله عدم حاكميت قانون است، زيرا اراده اي كه مانع اجراي حتي بخشي از قانون شده است، مبين وجود اراده اي مافوق قانون است و وجود چنين اراده اي در جامعه متضاد با حاكميت قانون است.
عدم حاكميت قانون يك مسأله ی اجتماعي
قانون در كنار اخلاق، رسوم و عادات يكي از هنجارهاي اجتماعي است، هنجاري كه عدم رعايت آن با واكنش قدرت مواجه خواهد شد. به موازات پيشرفت و توسعه جوامع، وزن و اهميت هنجار قانون در مقايسه با هنجارهاي ديگر در تنظيم رفتارهاي اجتماعي به نحو چشمگيري بيشتر ميشود، زيرا روابط اجتماعي سريعتر و بيشتر از آن متحول و پيچيده ميشوند كه رسوم و سنت و يا عادت بتوانند قالب مناسب براي رفتار اجتماعي در محيطي جديد باشند. عده اي بر اين نظراند كه شاخص و معيارگذار از جامعه مياني به جامعه مدرن، ظهور حقوق و نهادهاي قضايي چون دادگستري و آيين دادرسي است. پيدايش حقوق به پايداري و حضور همه جانبه فرهنگ كمك كرده و قواعد و هنجارهاي رفتار را به طرزي دقيق تعيين ميكند؛ كاربري عيني ارزشها را مشخص و ايده ها و آرمانها را نهادي ميكند (گيروشه، 1376: 119).
بنابراين اگر قوانين تدوين شده به گونه اي باشند كه نتوانند قالب مناسب براي تنظيم رفتار اجتماعي باشند يا اين قوانين درهماهنگي با ديگر هنجارهاي اجتماعي پيشگفته نباشند، در اين صورت با يك معضل و مسأله اجتماعي مواجه هستيم. زيرا اين وضعيت به عدم تعين و پيش بيني ناپذير بودن رفتارهاي اجتماعي مي انجامد و موجبات افزايش ريسك در حوزه هاي مختلف رفتار اجتماعي، اقتصادي و سياسي ميشود و به كاهش مشاركت مؤثرو كاركردي نيروهاي انساني و مادي و در مجموع كاهش توليد و بهره وري مي انجامد.
از طرف ديگر حاكميت قانون به معناي حضور قانونمند قدرت و زور مشروع در حكميت نهايي و مقتدرانه نسبت به اختلافات اعضاي جامعه است. اعمال اين قدرت، جانشين راه حلهاي شخصي حل اختلاف ميشود، راه حلهايي كه در نهايت و به سرعت تبديل به خشونت و اعمال زور غير مشروع در روابط فيمابين ميشوند. مطالعات موجود نشان ميدهند كه در غياب اطلاع از روشهاي قانوني حل اختلاف، يا ناكارآمدي و مقرون به صرفه نبودن رجوع به اين روشها، شيوه هاي خشونت آميز و قتل به عنوان روش نهايي حل اختلاف جانشين روشهاي قانوني ميشوند (عبدي، 1367)
اعمال خشونت در حل اختلافات موجب افزايش هزينه رفتارهاي اجتماعي ميشود و همين امر به نوبه خود زمينه كاهش مشاركت و سرمايهگذاري انساني و مادي را فراهم ميكند. بنابراين عدم حاكميت قانون نه تنها يك مسأله اجتماعي مهم است، بلكه تأثيرگذاري آن بر ديگر حوزه هاي رفتار جمعي چنان است كه آن را تبديل به يك مسأله حياتي كرده است.
عوامل مؤثر بر عدم حاكميت قانون
هدف اصلي اين مقاله پرداختن به عوامل مؤثر بر فقدان حاكميت قانون در ايران و نشان دادن اين مطلب است كه تا اين عوامل وجود دارند، امكان حل اين مسأله وجود ندارد.
اگرچه در ابتدا به تعريف تحققي حقوقي از قانون بسنده شد. ولي چنان نيست كه اجراي هر قاعدهاي كه از طرف قدرت حاكم تضمين شود، در نفس امر نيز قانون باشد و مردم و جامعه با طيب خاطر آن را لازم الاتباع بشناسند. بنابراين ضروري است كه مستقل از آنچه وجود دارد، تعريفي جامع از حقوق و قانوني كه بايد باشد ارايه شود. به اين منظور ميبايد به هدف و اوصاف يك قاعده حقوقي نيز بپردازيم. در اين صورت تعريف نسبتاً جامعي را ميپذيريم كه به موجب آن «حقوق مجموعهاي از قواعد الزامآور و كلي است كه به منظور ايجاد نظم و استقرار عدالت، بر زندگي اجتماعي انسان حكومت ميكند و اجراي آن از طرف دولت تضمين ميشود» (كاتوزيان، 1366: 549).
اگرچه در اين تعريف مرجع تصويبكننده حقوق معين نشده است، ولي از آنجا كه دولت مرجع تضمين كننده آن است، مي توان گفت كه مرجع تصويب نيز در نهايت دولت است. با اين توضيح ميتوان چند حيثيت را در تعريف فوق مورد توجه قرار داد.
الف. مضمون وجهتگيري كلي قوانين در جهت ايجاد نظم و استقرار عدالت.
ب. ماهيت مرجع تضمين كننده حقوق.
ج. تصور مردم و جامعه نسبت به مضمون قانون و مرجع تضمين كننده.
در جامعه اي حاكميت قانون برقرار خواهد بود كه اولاً: مضمون و جهتگيري كلي قوانين و حقوق به حفظ نظم و ايجاد عدالت كمك كند و مرجع تضمين كننده آن نيز نزد عموم مشروعيت چنين وظيفه اي را داشته باشد و به علاوه آن مرجع نيز تحت امر قانون باشد ونهايت اين كه اطلاع و تصور عمومي از هنجار قانون مثبت و همدلانه باشد. هرگاه يكي از شرايط فوق يا تمامي آن دچار اختلال شود، به همين نسبت نيز با فقدان حاكميت قانون مواجه خواهيم شد.
مضمون قوانين
اگرچه مفاهيم جامعه و نظم و عدالت مستمراً در حال تغيير است و نميتوان تصور كرد كه در هيچ جامعه اي تمامي قوانين موجود الزاماً منطبق بر نظم اجتماعي و عدالت باشند، ولي آنچه مهم است، ميزان انطباق نسبي حقوق و قانون با اين دو عنصر اساسي، يعني نظم و عدالت است. عدم انطباق شديد قوانين با نظم و عدالت در يك جامعه محصول عوامل زير است:
الف: ناهمگوني اجتماعي
يكي از ويژگيهاي قانون، كلي بودن آن است. بنابراين در يك جامعه معين، قانون شامل تمامي عناصر و اجزاي آن ميشود. در صورتي كه جامعه به نحو چشمگيري ناهمگون باشد، به طور طبيعي قوانين نمي توانند براي اجزاي ناهمگون آن واجد كاركرد يكساني باشند. جامعه ايران نيز از حيث ناهمگوني اقوام و قبايل و مذاهب، شهر و روستا، ساختارهاي سنتي و مدرن و نظاير آن چنان است كه قانون واحد براي حل مسالمت آميز اختلافات يا رفتارهاي اجتماعي مؤثر براي تمامي آحاد جامعه الزاماً كارآيي لازم را ندارد (در اين زمينه در كتاب مباحثي در جامعهشناسي حقوق در ايران به طور مفصل بحث كرده ام كه مي توان به آن مراجعه نمود).
ب. تحول سريع
يكي ديگر از عوامل غيرمؤثر بودن قوانين در ايجاد نظم و عدالت، تغييرات سريع اجتماعي است. به گونه اي كه قوانين حتي اگر در موقع تصويب براي ايجاد نظم و عدالت مفيد بوده باشند، به علت تغييرات سريع اجتماعي دچار پسافتادگي ميشوند و اين امر يا موجب بي نظمي ميشود يا از حيث برداشت عمومي مطابق با عدالت نيست. جامعه ايران چون وضعيتي در حال گذار سريع دارد از اين قاعده نيز مستثني نيست، البته شواهد كلي نشان ميدهند كه اين وضعيت در حال تعديل است و انتظار ميرود كه در ادامه نيز از تغييرات سريع آن كاسته شود.
ج. فقدان اوصاف قاعده حقوقي
قواعد حقوقي واجد اوصافي هستند كه اگر اين اوصاف را نداشته باشند، اطلاق كلمه حقوق و قانوني به آنها محل اشكال است. قاعده حقوقي حكمي شرطي است از جانب دولت در باره رفتار آينده اتباع دولت (نويمان، 1373: 134).
اهم اين اوصاف به شرح زير است:
* قانون بايد عام و كلي باشد. به عبارت ديگر ناظر به فرد و يا گروه يا فعل خاصي نباشد. متأسفانه بخش قابل توجهي از قوانين مصوب موجود فاقد اين ويژگي هستند و به همين دليل اطلاق كلمه قانون به معناي صحيح بر آنها واجد اعتبار نيست. تغييراتي كه در قوانين مطبوعات در ابتداي سال جاري داده شد و قانون مربوط به تغيير ساختار وزارت اطلاعات و بسياري از طرحهاي ديگر آخرين مصاديق اين مدعا است.
*قانون بايد ثبات نسبي داشته باشد. اگرچه براثر تحولات اجتماعي، اقتصادي و سياسي، به طور طبيعي قانون نيز دچار تحول و تغيير مي شود، ولي اين تغييرات نبايد به گونه اي باشد كه از آن استنباط بي ثباتي شود.
*دوپهلو و كشدار نبودن نيز از ديگر ويژگيهاي قانون است. قانون نبايد به گونه اي تدوين شود كه بتوان از آن استنباطهاي كاملاً متفاوت كرد. اين نوع قوانين بيش از آن كه براي تنظيم روابط و رفتار اجتماعي تدوين شوند، براي بازگذاشتن دست حكومت در برخورد با ديگران به كار مي آيند. به قول نويمان نظام حقوقي كه براين اساس شكل گيرد، چيزي نيست مگر نقابي كه تصميمات فردي در پي آن پنهان است (همان: 135).
*انسجام و هماهنگي نيز از ضروريات يك قانون كارآمد است. وجود قوانين متفاوت و متراكم كه در بسياري از موارد ناسخ و منسوخ آن مشخص نيست، يا صدر و ذيل مواد يا قوانين با يكديگر همخواني ندارد، به طور طبيعي حكايت از ناهماهنگي و عدم انسجام تركيب يا انديشه مرجع قانونگذاري مي كند كه موجب بي اعتباري قانون نزد جامعه و رفتار كنندگان مي شود.
*و بالاخره قانون بايد ضمانت اجرا داشته باشد. بدون تصور ضامن اجرايي معتبر وقوي، تصوري از قانون نمي توان داشت. منظور از ضمانت اجرا اين نيست كه عنصري در بيرون از قانون اجراي آن را تضمين كند، زيرا اگر چنين باشد و آن عنصر قدرت تضمين كنندگي مستقل از قانون را دارا باشد، ناشي از اصل حاكميت قانون نيست، بلكه ناشي از اراده خارج از قانون است كه چنين اجرايي صورت ميگيرد. در شرايط كنوني جامعه ما نيز بسياري از قوانين اجرا ميشود، ولي بايد ديد آيا اگر اراده اي به عدم اجراي آنها تعلق گيرد، در اين صورت آن قوانين مستقل از آن اراده اجرا خواهند شد، يا هيچ اراده اي در اين فرضيه نمي تواند شكل بگيرد.
مرجع تضمين كننده
ماهيت و اعتبار مجري و مرجع تضمين كننده ی قانون نقش اساسي در حاكميت قانون دارد. به ميزاني كه مجري و مرجع مذكور خود منبعث از قانون و براساس ساز و كارهاي قانوني قابل تغيير باشد و رفتار وسياستهايش تابع اين قانون باشد، طبيعي است كه متناسب با آن حاكميت قانون مستقل از اراده هاي ديگر برقرار است. بنابراين «قدرت» به عنوان مجري و تضمين كننده اجراي قانون بايد هم مشروعيت قانوني داشته باشد و هم مقبوليت عمومي. هرگاه اين «قدرت» مستقل از قانون و سازو كارهاي قانوني عمل كند و فاقد مقبوليت عمومي باشد، در اين صورت آن چه كه در جامعه حاكم خواهد بود، اراده ی «قدرت» مستقل از قانون است.
حاكميت قانون در درجه اول بايد شامل حال حكومتها شود، بنابراين اگر حكومتي مشمول چنين گزاره و اصلي نشود ، آنچه چنين حكومتي بر مردم اعمال ميكند ، حاكميت اراده حاكم است و نه قانون . در جامعه ايران مي توانيم از وجود قانون در يك قرن گذشته سخن بگوئيم ولي عاملي كه بيش از همه اين قوانين را محدود مي ساخت، اين بود كه كاربست ِآنها تنها تا جايي كه با خواست دولت تعارض پيدا نميكرد امكانپذير بود ( كاتوزيان ، 1377: 18) به همين دليل غير مشروط بودن خواست حكومت و قدرت در برابر قانون شرط ضروري وجود حاكميت قانون است . به بيان ديگر مي توان گفتً اگر بپذيريم كه قانون عام ، شكل بنيادي قانون است و بعلاوه قانون فقط اراده نيست ، عقل هم هست ، ناچار بايد قبول كنيم كه قانون دولت قدرت مدار ، فاقد قانونيت است .( نويمان :182) درواقع مي توان گفت اينگونه حكومت همان استبداد سابق است كه تهديدات خود ر ا در پوشش قانون عرضه مي كند .
تصور مردم
با توجه به اين كه بخش قابل توجهي از قوانين بايد از طرف مردم رعايت و اجرا شوند، مي توان تصور و فرهنگ عمومي مردم را نسبت به قانون ،شاخص مهمي در مبحث حاكميت يا عدم حاكميت قانون دانست . بخشي از نظر مردم نسبت به قانون از منظر اهداف قانون شكل ميگيرد . به عبارت ديگر به تناسب اين عقيده كه مردم يك قانون را تا چه حد متضمن نظم يا عدالت مي دانند، قانون را دروني كرده و آن را اجرا ميكنند. در واقع مي توان گفت كه حق داوري نهائي مردم را نسبت به خوب يا بد بودن قوانين نمی توان از آنان گرفت .
در صورتيكه مردم داوري مثبتي نسبت به حقوق و قانون موجود نداشته باشند، طبعاً حقوق ديگري ر ا قبول خواهند داشت در اينصورت ميان حقوق سازمان يافته يا قانون درحال اجرا، با حقوق اشراقي و خودجوش ، يا حقوقي كه مردم عموماً آنرا قبول دارند شكاف ايجاد خواهد شد و حقوق اخير در موقع انقلابها عميقاً عمل مي كند و حقوق سازمانيافته ر ا واپس مي زند . ( گورويچ : 202)
تصور مردم نسبت به مشروعيت قدرت و مرجع تقنيني نيز تأثير تعيين كننده اي در تصور عمومي نسبت به رعايت يا عدم رعايت قانون دارد . در واقع اگر خاستگاه هردو عنصر حكومت و حقوق به منشأ واحدي كه همان فرهنگ و خواست عمومي است برگردد و حقوق ماهيتي عادلانه و قدرت ماهيتي مردم سالار پيدا كند ، انتظار مي رود كه ديدگاه مردم نيز به رعايت قانون مثبت و همدلانه شود.
البته اين موضوع اندكي پيچيده تر از آن است كه در ابتدا به نظر ميرسد ، بويژه در جامعه اي چون ايران ، زيرا وجود فرهنگ ديرپاي نظام تقلب در ايران و رسوب اين فرهنگ در جامعه ايراني ، حتي اگر ماهيت قانون موجود عادلانه و ماهيت قدرت موجود مردمسالارانه شود ، لختي فرهنگ مذكور كماكان آثار و تبعات خود را در گريز از قانون گرايي بجاي خواهد گذاشت. در واقع فرهنگ عمومي جامعه ما نسبت به حقوق مي تواند همچنان به مثابه مانعي در راه تحقق حاكميت قانون عمل كند .
مردمسالاري و حاكميت قانون
توجه به آنچه كه گذشت نشان ميدهد كه حداقل بخش قابل توجهي از فقدان حاكميت قانون متأثر از ساختار سياسي خواهد بود . د ر يك ساختار مردم سالار كه نظام قانونگذاري و مجري آن منبعث از آراء و اراده مردم باشند و مردم در طول زمان از طريق نهادهاي مدني اراده و نظارت خود را بر اين ساختار مستمراً اعمال كنند، فاصله و شكاف دولت و ملت به حداقل ميرسد و اعتبار اجراي قانون ، زور و اراده مستقل از ملت نخواهد بود . در چنين شرايطي قانون مصوب داراي مجموعه اوصاف حقوقي خواهد بود، اجراي قانون به صورت يك كل غيرقابل تجزيه و تحول و تغيير قوانين بصورت قابل قبولي در ميآيد . قوانين براساس خواست عمومي و نظم اجتماعي و عدالت مورد قبول مردم تدوين مي شود و از همين حيث بيشتر مورد پذيرش و احترام قرار مي گيرد .
در يك نظام مردمسالار كه منشأ حقوق ، جامعه است ، شكاف ميان حقوق اشراقي و حقوق سازمان يافته به حداقل مي رسد و هنگاميكه چنين شكافي پديد آمد، سازوكار انتخابات به نوعي عمل مي كند كه انتخاب شوندگان جديد حامل منويات مردم يا همان حقوق اشراقي خواهند بود. آنها با قرار گرفتن در مسند مسئوليت ، آن حقوق را تبديل به حقوق سازمان يافته مي كنند و شكاف را از ميان برمي دارند .
در چنين ساختاري كوشش مي شود ابهام در قوانين به حداقل برسد ، در حاليكه در ساختار سياسي غير مردمسالار يا ساختار سياسي دوگانه ، همواره با تصويب و وجود قوانيني مواجه هستيم كه مضمون آن مبهم و كشدار است و در نتيجه جامعه پيش از آنكه با قانون طرف باشد ، با اراده افراد طرف خواهد بود.
منابع
روشه،گی،1376، جامعه شناسی تالکوت پارسنز،عبدالحسین نیک گهر،تبیان،تهران.
عبدی،عباس،1371،مباحثی در جامعه شناسی حقوقی در ایران،آموزش انقلاب اسلامی ،تهران .
عبدی ،عباس،1367، مسایل اجتماعی قتل در ایران،جهاد دانشگاهی،تهران.
کاتوزیان،محمد علی،1377،جامعه شناسی تاریخی ایران،علیرضا طیب،مرکز،تهران.
کاتوزیان،ناصر، 1366، فلسفه حقوق،جلد اول،بهنشر،تهران.
گورویچ،ژرژ،مبانی جامعه شناسی حقوقی،حسن حبیبی،انتشار،تهران.
نویمان،فرانتس،1373،آزادی و قدرت قانون،عزت الله فولاد وند،خوارزمی،تهران.
منبع نشر کاغذی:
نامه انجمن جامعه شناسی ایران،شماره 6،سال 1380،ص151 تا159(ویژه نامه دومین همایش مسائل اجتماعی ایران- مجموعه مقالات همایش شماره 4)
آدرس Trackback این نوشته :
http://www.ayande.ir/cgi-bin/mtcgi/mt-tb.cgi/367